Eugen Străuțiu: Obiectivul de politică externă al regiunii transnistrene. O analiză instituțională

Perspectiva dreptului internațional

Conflictul militar declanșat în anul 1992 pe teritoriul Republicii Moldova, între forțele separatiste de pe malul stâng al Nistrului și cele oficiale, a dus la constituirea unei unități politico-administrative „de facto”[1] separate de restul Republicii, care și-a constituit propria organizare instituțională de tip statal: președinție, guvern, parlament (sub denumirea „Soviet Suprem”), Curte constituțională, control vamal.

Această realitate politico-administrativă plasează auto-intitulata „Republică Moldoveană Nistreană” în cadrul unităților politice „de facto”, care a demonstrat în ultimele două decenii o aspirație consecvent spre obiectivul transformării „de jure” în subiect de drept internațional, suveran și independent.

Din punctul de vedere al teoriei dreptului internațional, se confruntă în prezent două curente de gândire asupra posibilității și scenariului de accedere a unei organizări politice „de facto” în una „de jure”[2].

Astfel, „teoria declarativă” susține că un stat poate dobândi calitate de subiect de drept internațional (sau „persoană de drept internațional”) dacă îndeplinește cumulativ următoarele criterii:

– Un teritoriu definit;

– O populație permanentă;

– O guvernare proprie;

– Capacitatea de a intra în relații cu alte state.

Spre deosebire, „teoria constitutivă” afirmă necondiționat că un stat poate fi considerat „persoană de drept internațional” numai dacă este recunoscut ca atare de către celelalte state care sunt deja membre ale comunității internaționale (adică membre ale Organizației Națiunilor Unite).

În practică, putem opera o clasificare a unităților politico-administrative „de facto” funcționale în zilele noastre, astfel:

– State non-membre ONU, nerecunoscute de către nicio altă persoană de drept internațional: Republica Somaliland.

– State non-membre ONU, recunoscute de către alte state „de facto” non-membre ONU: Nagorno Karabah (recunoscută de către Abhazia, Osetia de Sud și Transnistria) și Transnistria (recunoscută de către Abhazia, Nagorno Karabah și Osetia de Sud).

– State recunoscute de către cel puțin un membru ONU: Abhazia (recunoscută de către Federația Rusă, Nicaragua, Venezuela, Nauru și Tuvalu, precum și de către non-membrele ONU: Osetia de Sud, Transnistria și Nagorno Karabah), Taiwan (recunoscută de către 22 membri ONU și Vatican), Kosovo (recunoscută de 106 membri ONU și Taiwan), Ciprul de Nord (recunoscut de către Turcia, având statut de observator la Organzația pentru Cooperare Islamică și Organizația pentru Cooperare Economică), Palestina (recunoscută de către 134 membri ONU), Sahara de Vest (recuoscută de către 84 membri ONU, dintre care 37 i-au retras ulterior recunoașterea). În această categorie poate fi plasată și Osetia de Sud, recunoscută de către 5 membri ONU (Federația Rusă, Nicaragua, Venezuela, Tuvalu și Nauru) plus trei non-membri ONU (Abhazia, Nagorno-Karabah și Trasnistria).

– Analizând comparativ poziția internațională a statelor nerecunoscute în sistemul internațional, devine evidentă poziția slabă (cea mai slabă) a Transnistriei. Nefiind recunoscută de  către niciun stat membru ONU și de către nicio organizație internațională recunoscută/acreditată la ONU, Transnistria nu beneficiază de avantajele pe care celelalte subiecte ale „conflictelor înghețate” de la Marea Neagră (Osetia de Sud și Nagorno Karabak) le au: recunoașterea din partea a câte cinci state membre ONU.

De aici și dificultatea enormă de a construi, principial și instituțional, o politică externă – care este atributul suveranității naționale și decurge din calitatea din subiect (persoană) de drept internațional.

Instituțiile de tip statal și atribuțiile lor de politică externă

Atribuții constituționale. Constituția Republicii Moldovenești Nistrene[3] dedică un articol întreg (art. 10) principiilor de politică externă ale statului: „Politica externă a Republicii se realizează în conformitate cu principiile egalității suverane a statelor, neutilizării forței, soluționării pașnice a disputelor, neamestecului în treburile interne ale altor state. Principiile și normele de drept internațional, precum și tratatele internaționale ale Republicii Moldovenești Nistrene universal recunoscute trebuie să fie la baza relațiilor cu alte state și o componentă a sistemului juridic.”

Articolul 56 revine și întărește pretenția suverană a statului, așezând politica externă între funcțiile sale esențiale (lit. e., într-o înșiruire la la a. la q.: „să urmeze o politică externă”).

Parlamentul este însărcinat cu „aprobarea unui concept de politică internă și externă, ​​precum și al securității naționale a Republicii Moldovenești Nistrene și a doctrinei sale militare” (art. 62, pct. 3 lit. d.).

În acest timp „Președintele Republicii Moldovenești Nistrene va elabora un concept de politică internă și externă a statului, în conformitate cu Constituția și legile, și va lua măsuri pentru punerea sa în aplicare” (art. 70, pct. 3). Același articol, la pct. 5, acordă președintelui puterile obișnuite de politică externă în regimul de tip prezidențial: „Președintele Republicii Moldovenești Nistrene trebuie să aibă puterea de a ghida politica externă a RMN, pentru a face tratatele internaționale ale RMN, să semneze instrumentele de ratificare furnizate Parlamentului de acord, să primească scrisorile de acreditare și scrisori de rechemare a reprezentanților diplomatici.”

O sumară (dar esențială) verificare asupra modului exercitării atribuțiilor prezidențiale de politică externă, conform Constituției, demonstrează că președintele nu a fost niciodată, de la intrarea în vigoare a actului fundamental al statului, în situația principială sau concretă de a îndeplini acte sau activități de politică externă. Constituția tranistreană formulează doar un deziderat în așteptarea concretizării sale; este un act de voință unilaterală, imposibil de implementat în condițiile actuale ale dreptului internațional și ale realității internaționale.

Parlamentul („Sovietul Suprem”) își concretizează propriile funcții și instituții de politică externă.

Acesta a constituit Comisia de Politică Externă și Relații Internaționale[4], care își declară următoarele atribuții: elaborează rezoluții privind tratatele internaționale, pe care le  înaintează Sovietului Suprem al RMN pentru ratificare sau de aprobare, în temeiul legislației în vigoare; solicită informații suplimentare la organele abilitate cu privire la actele juridice necesare pentru ratificarea sau aprobarea tratatelor internaționale; invită experți independenți pentru a oferi consiliere cu privire la informații și textul tratatului; elaborează rapoarte și declarații cu privire la politica externă și probleme de cooperare internațională necesare dezbaterilor în ședințele Sovietului Suprem al RMN; oferă un control pre- legislativ proiectelor de adrese și declarații ale Sovietului Suprem pe probleme de politică externă; analizează acte legislative recomandate de Adunarea Interparlamentară a statelor membre CSI pentru a prezenta Sovietului Suprem al RMN o analiză suplimentară pentru a lua o decizie privind punerea în aplicare; elaborează programe de proiecte privind cooperarea cu parlamentele din alte state în vederea trimiterii de rapoarte comisiilor Sovietului Suprem al RMN, deputaților, facțiunilor și grupurilor din Sovietul Suprem; primește rapoarte ale delegațiilor parlamentare oficiale ale Sovietului Suprem al RMN cu privire la activitățile desfășurate.

În lipsa oportunităților concrete de a exersa relațiile internaționale, activitatea comisiei se concentrează pe elaborarea cadrului legislativ și a organizării interne. Ultima activitate a comisiei, consemnată pe site-ul oficial, datează din 11 martie 2011[5]. Între puținele activități făcute publice până la acea dată, lipsesc relațiile internaționale propriu-zise[6]. Acceași sursă oficială indică faptul că nu există acte normative și calendar de evenimente, lăsând impresia că această comisie rămâne o formă fără conținut.

O instituție parlamentară instituită formal este „Trimisul Special al Parlamentului RMN la sesiunile interparlamentare”. Din investigarea site-ului oficial al Sovietului Suprem înțelegem că nu a a fost desemnat niciun parlamentar pentru această funcție, nu a existat nicio activitate în acest sens, și nu există nicio posibilitate de contact instituțional sau personal[7].

Ministerul Afacerilor Externe este singurul între ministerele de la Tiraspol care se prezintă public cu un site propriu, remarcabil sub aspect tehnic și artistic – ceea ce arată atenția deosebită pe care o acordă regimul idealului său de politică externă independentă.

Organizarea și funcționarea MAE din Tiraspol a fost stabilită prin „Decretul privind aprobarea regulamentului, structurii și statului de functiuni ale Ministerului Afacerilor Externe al RMN”[8], semnat de către Igor Smirnov în august 2004. Conform acestuia, misiunile fundamentale ale MAE constau în: a) realizarea cursului politicii externe a RMN; b) asigurarea condițiilor necesare pentru ca președintele să efectueze managementul general al politicii externe a Republicii și să ia măsuri în ordinea stabilită de Constituția RMN referitor la protejarea suveranității și independenței RMN; c) elaborarea strategiei generale a politicii externe a RMN și prezentarea de propuneri corespunzătoare către președinte; d) asigurarea protecției suveranității, securității, integrității teritoriale, precum și altor interese ale RMN pe arena internațională prin mijloace diplomatice; e) asigurarea funcționării în acord și cooperare a președintelui cu autoritățile republicane și locale cu privire la punerea în aplicare a cursului politicii externe a Republicii; f) organizarea interacțiunii președintelui cu organele de stat, reprezentanțele și ambasadele din CSI și statele străine și organizații internaționale; g) protecția drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor și persoanelor juridice ale RMN în străinătate; h) asigurarea relațiilor diplomatice și consulare ale RMN cu statele străine și reprezentanțele acestora, precum și cu organizațiile internaționale; i) coordonarea activității și controlul asupra activității organelor executive ale puterii de stat, în scopul de a efectua o singură linie politică a RMN în relațiile cu statele străine și organizațiile internaționale.

În baza aceluiași decret prezidențial, structura organizatorică a MAE arată astfel[9]: Conducerea (un ministru, doi miniștri adjuncți și un consilier al ministrului); Departamentul Central pentru Politică Externă (cu patru departamente subordonate: Țările CSI, Procese de negociere; Țări îndepărtate și Organizații internaționale; Activități economice în străinătate); Departamentul Central pentru Protocol, Suport Legislativ și Relații Publice (include trei departamente: Suport de protocol; Comunicare publică; Traduceri și expertiză lingvistică); Departamentul Central pentru Finanțe și Serviciu Legislativ (subordonează două departamente: Consular și Legislativ, și Finanțe) și Departamentul Central Managerial (Registratură, Întreținere, Logistică).

Câteva chei de verificare pe care ni le oferă site-ul oficial al MAE de la Tiraspol pentru a distinge și cuantifica măsura în care, ca structură esențială a politice externe a RMN, își îndeplinește funcțiile stabilite prin legislația transnistreană:

Agenda ministrului[10] (în prezent – Nina Ștanski) arată un program de întâlniri cu ambasadori ai unor state străine în Republica Moldova. În cursul anului 2013, au fost discuții cu ambasadorii la Chișinău ai Marii Britanii, Republicii Federale Germania și Federației Ruse, dar și cu miniștrii de externe ai Suediei și Poloniei. Un capitol mai bine reprezentat este cel al întâlnirilor cu delegații unor organizații internaționale (OSCE, UNICEF,  Consiliul Europei, Commonwealth). A treia direcție de discuții o formează celelalte state separatiste din regiunea Mării Negre, Abhazia și Osetia de Sud. În concluzie:

1. marea majoritate a șefilor misiunilor diplomatice la Chișinău, precum și marea majoritate a miniștrilor de externe se rețin de la discuții la Tirapol;

2.  organizațiile internaționale sunt cu o notă mai prezente, având în vedere interesul lor specific de natură umanitară, culturală și drepturile omului (domenii care transced problematica recunoașterii diplomatice);

3.  ministrul tiraspolean de externe nu este primit nicăieri în străinătate, în această calitate, toate statele lumii respectând strict statutul nerecunoscut al RMN.

Reprezentanțele diplomatice, cărora li se acordă spațiu distinct în economia site-ului oficial al MAE, nu există nici sub aspectul reglementărilor, nici sub aspectul instituțional[11].

Serviciul consular[12], deși anunțat ca rubrică separată, nu oferă deloc informație (în mod evident, nu există. La fel Serviciul public[13]). Statul „de facto” transnistrean nu are și nu poate dezolta (conform cu regulile actuale ale dreptului internațional) un sistem de ambasade și consulate. A elaborat însă o Lege constituțională a serviciului diplomatic, încă din anul 2004!, și care rămâne inaplicabilă în esența și în toate detaliile sale[14]. Conform acesteia, RMN stabilește agenții diplomatice pe teritoriul altor state, cu denumirile și funcțiile diplomatice acceptate prin dreptul internațional, și dispune de sistemul obișnuit al desemnării funcționarilor săi pe post în ambasade și consulate, precum și de sistemul acreditării funcționarilor diplomatici străini la Tiraspol. La aproape un deceniu de la adoptarea de către parlament și sancționarea de către Igor Smirnov, această lege rămâne neaplicată și inaplicabilă în toate prevederile sale.

Procesul de selecție și promovare a funcționarilor este lipsit de transparență. Lipsesc anunțurile publice privind concursurile pentru angajare sau concursurile pentru promovare; lipsește și instituția de învățământ și formare a diplomaților (așa cum, spre exemplu, în cadrul Ministerului Afacerilor Externe de la București funcționează Institutul Diplomatic Român[15]).

Schema de organizare a instituției, așa cum este prezentată mai sus, nu indică persoana șefilor departamentelor și nu oferă posibilități de contact. Este imposibil de înțeles ce expertiză dețin titularii posturilor de conducere, atâta timp cât doar identitatea ministrului și adjuncților este publică – restul ocupării schemei de încadrare fiind secretă (fapt unic în practica diplomatică contemporană!).

Ca o notă pozitivă din punct de vedere al parcursului profesional al funcționarilor, remarcăm Consiliul Tinerilor Diplomați[16], care corectează parțial defectele și deficiențele semnalate în prezentarea publică și activitatea MAE. Acesta lucrează în trei secțiuni (Știință și educație; Comunicare publică; Cultură și sport) și face publică componența nominală a unui prezidiu format din președinte, secretari și coordonatori de secțiuni[17]. Principalele scopuri și obiective, conform Statutului, vizează formarea competențelor profesionale și abilităților intelectuale corespunzătoare calității de diplomat, dar și integrarea socială a tinerilor diplomați. 

Organul de presă oficial al MAE se intitulează „Buletinul Diplomatic Nistrean”, și beneficiază de prezență distinctă pe Internet[18]. Consiliul Editorial este format din ministru și cei doi miniștri aduncți. Apariția este neregulată (două numere în anul 2010, patru numere în 2011, două în 2012).

O analiză sumară pe cuprinsul celui mai recent număr (nr. 9 din iulie 2013) ne oferă o imagine clară și consistentă asupra principalelor orientări internaționale ale RMN. Genericul numărului – „Integrarea euroasiatică – ideea națională nistreană”, subordonează interviuri, conferințe de presă și dialoguri cu Evgheni Sevciuk, Nina Ștanki, Dmitri Rogozin (vicepremierul Federației Ruse). Textele sunt grupate pe capitole sub titlurile „Tactica pașilor mici” (spre separare totală de Republica Moldova și obținerea recunoașterii internaționale a acestui statut); „Integrarea euroasiatică – ideea națională nistreană” ; „Impulsul rusesc” (aspecte particulare ale cooperării cu Federația Rusă); „Misiunea de menținere a păcii”; „Imaginea Republicii”; „Consiliul Tinerilor Diplomați”; „Cronica MAE al RMN”.

În conținut, revista oficială a MAE de la Tiraspol este de puțin folos sub aspectul analizelor profesioniste de politică externă, prezentându-se mai degrabă ca o culegere de știri, rapoarte, interviuri și comunicate de presă.

Concluzii

Recapitulând sumar aspectele instituționale și funcționale din activitatea autorităților separatiste de la Tiraspol, se impune concluzia că suntem în prezența unei concretizări instituționale maxime a unui obiectiv imposibil din punct de vedere al reglementărilor internaționale actuale: o politică externă proprie, exercitată prin reprezentanțe diplomatice în străinătate și cele străine acreditate în capitala proprie, prin tratate internaționale și prin dialog diplomatic care implică drept parteneri egali pe liderii regimului de la Tiraspol (fie bilateral, fie în cadrul organizațiilor internaționale).

În fața realității că președintele și ministrul de externe ai autorităților transnistrene nu sunt primiți ca atare în capitalele străine și nu sunt căutați la Tiraspol în virtutea acestor funcții, că RMN nu este membru sau partener în nicio formă al organizațiilor internaționale, instrumentele politicii externe ale RMN (legislative sau instituționale) rămân o formă fără fond.

Nu este mai puțin adevărat că primul pas spre o politică externă proprie este îndeplinit. Formele sunt constituite. În perspectiva finalizării cu succes a „politicii pașilor mărunți”, autoritățile de la Tiraspol sunt capabile să dea conținut relațiilor sale diplomatice în timp extrem de scurt, la standardele reglementate ale politicii internaționale.