Problematica statutului actelor semnate în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană ridică multe neclarităţi de ordin practico-doctrinar. Or, pe de o parte acestea nu constituie acte normative şi nici tratate internaţionale, nu pot fi supuse examinării de către instanţele judecătoreşti, nici controlului constituţionalităţii, iar în acelaşi timp, vizează toate domeniile societăţii, sunt puse în aplicare de către autoritățile administraţiei publice centrale şi locale, stabilesc opțiuni practice de soluționare a problemelor actuale şi trebuie să corespundă prevederilor legislaţiei naţionale şi tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, principiilor şi normelor unanim recunoscute a dreptului internaţional.
Statutul actelor semnate în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană a trezit permanent un interes sporit din partea teoreticienilor şi practicienilor din varii domenii de specialitate. Totuşi, fiind privite din diferite unghiuri de vedere, esența reală a acestora a fost omisă în mare parte, or impactul acestor acte asupra procesului de reintegrare a ţării şi a respectării drepturilor omului în Republica Moldova necesită clarificări de fond şi de formă pe măsură să atragă o atenţie specială din partea societăţii.
Ab initio, este judicios de a concretiza că în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană există mai multe formate de dialog Chişinău-Tiraspol, după cum urmează:
- „5+2” – „Conferinţa permanentă pe probleme politice în procesul de reglementare transnistreană” cu participarea Organizaţiei pentru Securitate şi Colaborare în Europa, Ucraina şi Federaţia Rusă în calitate de mediatori în procesul de negocieri, Uniunea Europeană şi Statele Unite ale Americii în calitate de observatori, unde se abordează subiectele din cele 3 coșuri de pe agenda procesului de negocieri (aspecte social-economice, umanitare și drepturile omului, instituționale, politice și de securitate).
- „1+1” – lideri politici de la Chişinău şi Tiraspol, reprezentanţi politici în procesul de negocieri.
- Grupuri de lucru sectoriale pentru consolidarea măsurilor de încredere – formate de discuţii Chişinău-Tiraspol create în scopul asigurării implementării eficiente a iniţiativelor Preşedintelui Republicii Moldova privind întărirea încrederii şi securităţii în contextul soluţionării problemei transnistrene şi acordarea asistenţei sociale populaţiei localităţilor din stânga Nistrului [8].
- Comisia Unificată de Control – organ fără personalitate juridică ce activează permanent, în scopul asigurării controlului asupra respectării regimului de încetare a focului, realizării înţelegerilor privind retragerea forţelor armate şi a altor formaţiuni, a tehnicii militare şi armamentului, monitorizării continue a situaţiei în Zona de securitate, precum şi contribuie la reglementarea paşnică a conflictului transnistrean prin mijloace politice [22].
Totodată, este de menţionat că formatele de discuţii în procesul de negocieri pot avea și o altă structură decât au fost expuse supra. De exemplu formatul „3+2” consistă din reprezentanţii mediatorilor şi observatorilor din cadrul Conferinţei permanente pe problemele politice în procesul de reglementare transnistreană sau formatul reprezentanţilor observatorilor din cadrul procesului de negocieri care emit acte/declaraţii tematice comune, însă, acestea nu constituie obiectul de studiu al lucrării de faţă.
Aşadar, în cadrul formatelor de negocieri existente se semnează mai multe categorii de acte: Decizii protocolare, Protocoale adiţionale la Decizii protocolare, Înscrieri protocolare, Protocoloale ale ședințelor Conferinţelor permanente pe probleme politice în procesul de reglementare transnistreană, Procese-verbale ale şedinţelor grupurilor sectoriale de lucru, Planuri de acţiuni comune şi Regulamente comune de interacţiune; Declaraţii etc., impactul și statutul acestora urmează a fi elucidat în continuare.
Despre actele procesului de negocieri și pretinsa „recunoaștere internațională a Transnistriei”.
La 07 mai 2020, liderul de la Tiraspol a dispus crearea unui grup de lucru pentru pregătirea unei concluzii asupra actelor juridice ale Republicii Moldova ce ar conține aspecte legate de „fundamentele personalității juridice internaționale a Transnistriei”. Potrivit scopului propus, grupul de lucru va efectua până la 31 decembrie 2020 o analiză cuprinzătoare a mai multor acte juridice ce stau la baza statalității Republicii Moldova și care ar putea servi la „recunoașterea internațională a Transnistriei”, printre acestea se enumeră: Declaraţia de suveranitate a Republicii Socialiste Sovietice Moldovenești din 23 iunie 1990; Declaraţia de independenţă a Republicii Moldova din 27 august 1991; Legea nr. 3465/1989 cu privire la funcționarea limbilor vorbite pe teritoriul RSS Moldovenești ș.a. [23].
În pofida convingerilor Tiraspolului că procesul de negocieri pentru reglementarea transnistreană va contribui la „recunoașterea internațională a regiunii”, acesta tinde să identifice argumentele de rigoare în actele juridice moldovenești și nu în cele semnate în cadrul formatelor de nogocieri existente. Or, actele procesului de negocieri, toate fără excepţie, vin să contribuie la elaborarea şi adoptarea statutului juridic special al localităților din stânga Nistrului şi mun. Bender ale Republicii Moldova și nicidecum la segregarea teritorială a țării.
Suntem convinși că tentativa liderilor de la Tiraspol de a identifica în actele juridice moldovenești fundamente pentru „recunoașterea externă a regiunii” se va finaliza doar cu o însușire mai bună a prevederilor acestora. Pentru că principiul general de recunoaștere internațională este unul excepțional, locuitorii regiunii transnistrene nu constituie popor în sens etnic, statul Republica Moldova nu le încalcă drepturile, iar autodeterminarea externă nu este unicul remediu pentru soluţionarea diferendului.
Este de menționat că Tiraspolul și în anul 2010, după pronunțarea de către Curtea Internaționale de Justiție a Avizului consultativ cu privire la Kosovo a încercat să sensibilizeze forul internațională cu privire la subiectul în cauză, relatând că „există toate condițiile juridice necesare pentru recunoașterea internațională a regiunii transnistrene”, însă, evident că tentativa a eșuat.
Semnificația și caracterul actelor semnate în procesul de negocieri.
Potrivit prevederilor articolului 2 al Legii cu privire la actele normative nr.100/2017, actul normativ constituie un act juridic adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică, care are caracter public, obligatoriu, general şi impersonal și care stabileşte, modifică ori abrogă norme juridice care reglementează naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice şi care sînt aplicabile unui număr nedeterminat de situaţii identice [13].
Cu referire la Tratatele internaţionale, specificăm că în conformitate prevederile Legii privind tratatele internaționale a Republicii Moldova cu nr.595/1999, tratat internaționat reprezintă orice acord încheiat în scris de către Republica Moldova, destinat a produce efecte juridice şi guvernat de normele dreptului internaţional, perfectat fie într-un instrument unic, fie în două sau mai multe instrumente conexe, oricare ar fi denumirea sa particulară (tratat, acord, convenţie, act general, pact, memorandum, schimb de note, protocol, declaraţie, statut, act final, modus vivendi, aranjament etc., toate având valoare juridică egală) [15]. Prin urmare, putem lesne stabili că actele semnate în cadrul procesului de negocieri nu se încadrează în niciunul din tiparele stabilite pentru actele normative interne şi cele înternaţionale și nu constituie izvoare de drept în acest sens, iar până la elaborarea şi adoptarea statutului juridic special al localităţilor din stânga Nistrului şi mun. Bender, restabilirea spaţiilor economic, social, juridic şi de apărare comune, precum şi a frontierei unice a Republicii Moldova, acestea nu au forţă juridică propriu-zisă şi în corelaţia cu actele normative constituie modalități temporare (convenite în negocieri) de rezolvare a dificultăților generate de nereglementarea conflictului transnistrean.
În speţă, la 18 septembrie 2019 Curtea Supremă de Justiţie a Republicii Moldova a dispus că suspendarea de către Casa Națională de Asigurări Sociale (CNAS) a plăţii pensiei de vârstă cet. I.P. pe motivul ridicării unei pensii similare în regiunea transnistreană contravine prevederilor legislaţiei naţionale în vigoare [9]. Putem admite că acţiunile CNAS s-au bazat pe prevederile Deciziei protocolare privind înţelegerile convenite asupra unor aspecte din domeniul asigurării cu pensii şi indemnizaţii sociale din 26 noiembrie 2013 [3], însă prevederile actului în cauză contribuie la asigurarea locuitorilor celor două maluri ale Nistrului cu plăţi de ordin social în cazul schimbării locului permanent de trai ale acestora. În orice circumstanțe, instanța de judecată nu examinează prevederile unor acte semnate în procesul de negocieri şi nu se poate pronunța asupra/în temeiul acestora.
Actele semnate în cadrul procesului de negocieri sunt de natură politică pentru că toate fără excepţie vin să contribuie la elaborarea şi adoptarea statutului juridic special al localităţilor din stânga Nistrului şi mun. Bender ale Republicii Moldova, restabilirea spațiilor economic, social, juridic şi de apărare comune, precum şi a frontierei unice şi anume să pună în aplicare a priori prevederile art. 110 alin. (2) din Constituţie care consfinţeşte că localităţilor din stânga Nistrului le pot fi atribuite forme și condiţii speciale de autonomie în conformitate cu statutul special adoptat prin lege organică [1], precum şi Legea cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic special al localităţilor din stânga Nistrului (Transnistria) nr.173/2005 [10].
De vreme ce implementarea actelor semnate în cadrul procesului de negocieri necesită modificarea unor acte normative existente sau elaborarea unor acte normative noi, odată cu începerea producerii efectelor juridice, pe lângă caracterul aplicativ, se evidențiază şi trăsătura normativă a acestora. În calitate de exemple practice în acest sens pot servi adoptarea de către Parlamentul Republicii Moldova a Legii cu nr. 170/2018 cu privire la înmatricularea unor mijloace de transport și modificarea unor acte legislative [16] care vine să implementeze prevederile Deciziei protocolare cu privire la participarea în traficul rutier internațional a autovehiculelor din regiunea transnistreană care nu desfășoară activități comerciale din 24 aprilie 2018 [7], Legea nr.283/2018 pentru modificarea articolului 97 din Legea comunicațiilor electronice nr.241/2007 [17] care vine să implementeze prevederile Deciziei protocolare cu privire la organizarea interacțiunii în domeniul telecomunicațiilor din 25 noiembrie 2017 [6] sau Hotărârea Guvernului cu privire la completarea punctului 9 din Regulamentul privind aplicarea apostilei nr.138/2018 și Ordinul Ministrului Educației, Culturii și Cercetării nr.120 din 06 februarie 2018 cu privire la aprobarea conținutului formularului tipului de diplomă în învățământul superior [18] care pun în aplicare prevederile Deciziei Protocolare cu privire la aplicarea apostilei pe actele de studii din regiunea transnistreană din 25 noiembrie 2017 [5].
Despre denunțarea actelor semnate în procesul de negocieri.
Odată ce se constată că unele acte semnate în cadrul procesului de negocieri sunt incompatibile cu angajamentele internaționale ale Republicii Moldova în materia asigurării respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, caracterului suveran și independent, unitar și indivizibil al statului [14], executarea prevederilor acestora încetează prin denunțare ca de exemplu Ordinul Ministerului Afacerilor Interne al Republicii Moldova nr. 329 din 17 iunie 2004 a încetat executarea prevederilor Deciziei protocolare privind măsurile suplimentare de sporire a eficienței interacțiunii dintre organele afacerilor interne ale Republicii Moldova și Transnistriei [4] sau denunțarea printr-o declaraţie oficială la scurt timp de la semnare chiar de către semnatarul acestuia – Preşedintele Republicii Moldova a Procesului-verbal cu privire la recunoaşterea reciprocă a documentelor eliberate de către structurile competente din Republica Moldova şi Transnistria din 16 mai 2001 [21].
Pornind de la faptul că legislația Republicii Moldova se află într-un proces continuu şi firesc de revizuire şi armonizare cu prevederile tratatelor internaţionale la care este parte, atragem atenţia asupra necesităţii efectuării unei analize ample a tuturor actelor semnate în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană sub aspectul eficacităţii şi corespunderii acestora principiilor general acceptate în materia asigurării respectării drepturilor omului [19]. În context, se impune şi examinarea oportunității denunțării sau modificării actelor neactuale în acest sens.
O altă problemă cu referire la semnarea actelor în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană constituie stabilirea exactă a prerogativelor negociatorului din partea Chișinăului.
În lipsa unui act normativ care ar stabili în mod expres marja de acțiune a negociatorului, acesta se expune unor riscuri serioase de a fi suspectat sau învinuit de abaterea de la îndeplinirea obiectivelor propuse. Atât negociatorul-șef cât și echipa sa este supusă riscurilor de securitate. Cu cât abordarea acestora este mai dură la masa de negocieri cu atât mai mult se supun riscurilor. Totodată, este de menționat că atare riscuri persistă nu doar în perioada desfășurării activității de serviciu dar și după încetarea acestora. Prin urmare, se impune necesitatea aprobării unui act normativ distinct care ar facilita măsuri de securitate distincte întru eliminarea oricăror acțiuni de intimidare în privința echipei de negociatori și care ar oferi posibilitatea negociatorul-șef de a interveni atât pe palierul spectrului de chestiuni de ordin comun, cât și pe palierul ce ține de infrastructurile critice.
Soluționarea problemei în cauză ar oferi împuterniciri distincte negociatorului din partea Chișinăului în exercitarea mandatului său, securizând nu doar persoana sa și echipa, dar și întregul proces de reglementare transnistreană. Consecințele nefaste ale semnării unor acte în detrimentul suveranității și integrității teritoriale a Republicii Moldova sunt inadmisibile, autorităților competente a Republicii Moldova revenindu-le obligația să întreprindă toate măsurile necesare pentru a apăra eficient statul împotriva acestor situații [11;12].
Inter alia, menționăm că pericolul semnării unor documente sensibile în cadrul procesului de negocieri, a fost evaluat pe măsură în mai multe state care se confruntă cu conflicte teritoriale. Bunăoară, potrivit legislației penale a Georgiei, încheierea de acorduri neconstituționale în numele statului georgian care limitează independența şi suveranitatea acesteia, sau care amenință coexistența pașnică a Georgiei cu alte țări, precum și acordarea altor persoane dreptul de a încheia astfel de acorduri – se pedepsește cu închisoare pe un termen de la 10 la 15 ani, cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita anumite activități [2].
Cu titlu de concluzii şi recomandări.
1. Deşi au caracter aplicativ şi pot atrage modificarea unor acte normative existente sau elaborarea unor acte normative noi, actele semnate în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană nu constituie acte normative sau tratate internaţionale şi nu pot fi contestate în modul prevăzut de lege pentru atare acte.
2. În pofida faptului că actele semnate în cadrul procesului de negocieri reglementează relații sectoriale şi per ansamblu vizează variate domenii, până la elaborarea şi adoptarea statutului juridic special al localităţilor din stânga Nistrului şi mun. Bender, restabilirea spaţiilor economic, social, juridic şi de apărare comune, precum şi a frontierei unice a Republicii Moldova, acestea nu au forţă juridică propriu-zisă şi în corelaţia cu actele normative prezintă surse de adoptare temporară a raporturilor sociale la situația unui conflict nereglementat.
3. Actele semnate în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană reprezintă acte cu caracter politic cu aceleași obiectiv, implementarea politicii Guvernului Republicii Moldova în domeniul reintegrării țării și nu pot contribui sub nici o formă la „recunoașterea internațională” a regiunii transnistrene.
4. Întru consolidarea poziției Chișinăului în cadrul procesului de negocieri și semnarea unor acte care să fortifice principiile asigurării integrității teritoriale şi suveranităţii statului Republicii Moldova, cadrul legal în vigoare şi politica Guvernului în domeniul reintegrării ţării, se impune necesitatea reglementării mandatelor negociatorilor din partea Chişinăului şi stabilirea liniei de competenţă a acestora în domeniul de referinţă.
5. Reieşind din faptul că legislaţia Republicii Moldova se află într-un proces continuu de revizuire şi armonizare cu prevederile tratatelor internaţionale la care este parte, se impune necesitatea efectuării unei analize ample a tuturor actelor semnate în cadrul procesului de negocieri pentru reglementarea transnistreană sub aspectul eficacităţii şi corespunderii acestora situației la zi, precum şi examinarea oportunităţii denunţării actelor neactuale în acest sens sau a modificării unora dintre acestea.
Surse bibliografice:
- Constituţia Republicii Moldova din 29 iulie 1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.08.1994, nr.1
- Codul penal al Georgiei. Legea cu nr. 2287 din 22 Iulie 1999. Legislationline [citat: 16.04.2019]. Disponibil: https://www.legislationline.org/documents/section/criminal-codes/country/29/France/show
- Decizia protocolară privind înţelegerile convenite asupra unor aspecte din domeniul asigurării cu pensii şi indemnizaţii sociale din 26 noiembrie 2013. Arhiva actelor semnate în cadrul procesului de reglementare [citat: 07.03.2019]. Disponibil: https://gov.md/ro/content/arhiva-actelor-semnate-cadrul-procesului-de-reglementare
- Decizia protocolară privind măsurile suplimentare de sporire a eficienței interacțiunii dintre organele afacerilor interne ale Republicii Moldova și Transnistriei din 20 iunie 2001. Arhiva actelor semnate în cadrul procesului de reglementare [citat: 16.04.2020]. Disponibil: https://gov.md/ro/content/arhiva-actelor-semnate-cadrul-procesului-de-reglementare
- Decizia Protocolară cu privire la aplicarea apostilei pe actele de studii din regiunea transnistreană din 25 noiembrie 2017 Arhiva actelor semnate în cadrul procesului de reglementare [citat: 16.04.2019]. Disponibil: https://gov.md/sites/default/files/2017_11_25_protokolnoe_reshenie_o_prostavlenii_apostilya.pdf]
- Decizia protocolară cu privire la organizarea interacțiunii în domeniul telecomunicațiilor din 25 noiembrie 2017 [citat: 16.04.2020]. Arhiva actelor semnate în cadrul procesului de reglementare Disponibil: https://gov.md/sites/default/files/2017_11_25_protokolnoe_reshenie_o_vzaimodeystvii_v_oblasti_telekommunikaciy_2.pdf
- Decizia protocolară cu privire la participarea în traficul rutier internațional a autovehiculelor din regiunea transnistreană care nu desfășoară activități comerciale din 24 aprilie 2018 [citat: 06.05.2020]. Arhiva actelor semnate în cadrul procesului de reglementare Disponibil: https://gov.md/sites/default/files/decizie_protocolara_cu_privire_la_participarea_autovehiculelor_din_regiunea_transnistreana_in_traficul_international.pdf
- Hotărârea Guvernului pentru realizarea iniţiativelor Preşedintelui Republicii Moldova privind întărirea încrederii şi securităţii în contextul procesului soluţionării problemei transnistrene nr.1178/2007 În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.175-177
- Iurco Polina vs Casa Naţională de Asigurări Sociale. Baza de date a hotărârilor Colegiului civil, comercial şi de contiincios administrativ [citat: 16.01.2020]. Disponibil: http://jurisprudenta.csj.md/db_col_civil.php
- Legea cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic special al localităţilor din stânga Nistrului (Transnistria) nr.173/2005. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr. 104-106
- Legea pentru aprobarea Concepţiei securităţii naţionale a Republicii Moldova nr.112/2008. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr. 97-98/357
- Legea securităţii statului. nr.618/1995. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr.10-11/117
- Legea cu privire la actele normative nr.100/2017 Legis.md [citat: 16.04.2020]. Disponibil: https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=105607&lang=ro
- Legea privind Declaraţia de independenţă a Republicii Moldova nr.691/1991. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr.11-12/103,118
- Legea privind tratatele internaționale ale Republicii Moldova nr.595/1999. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr.24-26/137
- Legea cu privire la înmatricularea unor mijloace de transport
și modificarea unor acte legislative nr.170/2018. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2018, nr.309-320 - Legea nr.283/2018 pentru modificarea articolului 97 din Legea comunicațiilor electronice nr.241/2007 În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2019, nr.1-5
- Ordinul Ministrului Educației, Culturii și Cercetării nr.120 din 06 februarie 2018 cu privire la aprobarea conținutului formularului tipului de diplomă în învățământul superior [citat: 16.04.2020]. Disponibil: https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=102607&lang=ro
- Pact Internaţional cu privire la drepturile politice şi civile: nr. 1966 din 16 decembrie 1966. În: Tratate internaționale, 1998. nr 1 art. 31.
- Popescu, D., Coman, F., Năstase, A. Drept internaţional public. Bucureşti: Şansa, 1994. 398 p. ISBN 973-9167-33-0
- Procesul-verbal din 16 mai 2001 „Cu privire la recunoaşterea reciprocă a documentelor eliberate de către structurile competente din Republicii Moldova şi Transnistria” Arhiva actelor semnate în cadrul procesului de reglementare [citat: 16.02.2020]. Disponibil:https://gov.md/ro/content/arhiva-actelor-semnate-cadrul-procesului-de-reglementare
- Statutul Comisiei Unificate de Control. Arhiva actelor semnate în cadrul procesului de reglementare [citat: 16.04.2019]. Disponibil: https://gov.md/ro/content/statutul-comisiei-unificate-de-control
- «Распоряжение о создании рабочей группы по подготовке заключения на правовые акты Республики Молдова, затрагивающие аспекты, связанные с основаниями международной правосубъектности Приднестровья» [citat: 12.05.2020]. Disponibil: http://president.gospmr.org/pravovye-akty/rasporyajeniya/o-sozdanii-rabochey-gruppi-po-podgotovke-zaklyucheniya-na-pravovie-akti-respubliki-moldova-zatragivayuschie-aspekti-svyazannie-s-osnovaniyami-mejdunarodnoy-pravosubyektnosti-pridnestrovjya.html